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Jemens Wasserreformen – eine Geschichte der Kurskorrekturen

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Jemens Wasserreformen – eine Geschichte der Kurskorrekturen

Seit mehr als 15 Jahren versucht die jemenitische Regierung die städtische Wasserversorgung zu liberalisieren. Extrem ansteigende Produktionskosten aufgrund rapide absinkender Grundwasserspiegel, geringe Einnahmen und hohe Personalkosten überforderten den nationalen Wasserversorger. Kommerzialisierung, Dezentralisierung und mehr Autonomie schienen die Lösung zu sein, so hofften die Regierung und die internationalen Geldgeber. Dies hat sich jedoch nur zum Teil bewahrheitet.

Einzelne Blätter wirbeln umher. Über den ganzen Innenhof liegen Papiere und Mappen im Staub verteilt. Es ist heiß. Ich hebe ein zerknicktes Papier auf. Tatsächlich, hier finde ich die gesuchten Performance Indikatoren. Ich stehe im Hof eines lokalen Wasserversorgers (Water Utility) im Süden des Jemen. Ein Jahr vor Beginn des arabischen Frühlings reiste ich kreuz und quer durch den Jemen. Im Rahmen meiner Doktorarbeitsforschung untersuchte ich die Wirksamkeit der Liberalisierungsreformen in der städtischen Wasserversorgung. Meine Suche nach Daten und Informationen zur Erfolgskontrolle führten mich schließlich hierher, zur Local Water Utility nach Lahj. Die Abteilung für Erfolgskontrolle (Monitoring) ziehe gerade um, hieß es. Ich wurde von den Mitarbeitern in den Hof geführt. Allerlei offizielle Dokumente sind beim Umzug offensichtlich aus den Schränken gefallen, darunter auch meine gesuchten Performance Indikatoren.

Reformen und Ownership

Tatsächlich gibt es in dieser Water Utility erst seit kurzem ein System zur Erfolgskontrolle. Im Zuge der Dezentralisierung und Restrukturierung als eine „Gesellschaft“ (corporation) im Jahre 2006 wurden solche Systeme mit Hilfe der deutschen Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ) in vielen autonom gewordenen Utilities eingeführt. Der Nutzen solcher Systeme zur Selbstkontrolle und -überwachung und die Bedeutung sorgfältiger Dateneingabe und -pflege sind vielen Utilities jedoch nicht klar ersichtlich. In der erwähnten Utility schien nur der zuständige Systembetreuer diese Bedeutung zu kennen. Generell haben alle Utilities noch Probleme, qualifizierte Mitarbeiter zu rekrutieren oder ihre Angestellten entsprechend der neuen Aufgaben und der angestrebten Geschäftsmentalität umzuschulen.

Die Water Utility im Süden des Landes befand sich in der Anfangsphase des Kapazitätsaufbaus. Es gab dort nur wenige Ingenieure, der Großteil besaß lediglich Schulabschlüsse oder dubiose Hochschulzertifikate. In vielen Utilities ist die Situation ähnlich. Zu viele und zu unqualifizierte Mitarbeiter. Die Zahl der Mitarbeiter pro 1000 Wasseranschlüsse stieg im Zuge der Dezentralisierung von neun unter dem zentralisierten System auf im Durchschnitt elf bei den autonomen Utilities. In gut gemanagten Utilities weltweit beträgt diese Zahl zwischen zwei und fünf (Baietti u.a. 2006). Insgesamt setzte sich das kommerzielle Umdenken bei den dezentralisierten Utilities nicht durch. Personalplanung, Einführung von Anreizsystemen und Kundenorientierung wurden entweder nur rudimentär implementiert oder als Möglichkeit zur Durchsetzung persönlicher Interessen genutzt.

Was hier als ein normaltypischer Aufbauprozess erscheint, ist vielleicht eine etwas kompliziertere Geschichte: Während die städtische Wasserversorgung im Jemen vor enormen Herausforderungen steht (zum Beispiel zunehmende Verstädterung und sinkende Grundwasserstände), wurden die Reformen dennoch nicht überall mit offenen Armen empfangen. Statt eines Umdenkens fand ein gradueller institutioneller Wandel statt. Viele Streitereien um die Implementierung und den Führungsanspruch bei den Reformen verzögerten die Umsetzung. Alle Experten im Wassersektor sehen den Nutzen und die Notwendigkeit der Autonomie für die städtischen Wasserversorger. Das Unwissen über die Wichtigkeit der notwendigen Schritte und Technologien in den Utilities beruht daher oft auf der mangelnden Qualifikation der Mitarbeiter, deutet aber auch auf eine schlechte Vorbereitung und Anpassung der Reformen an die Gegebenheiten in den Utilities hin. Eine breite und dauerhafte Beteiligung aller Schlüsselakteure während der Reformimplementierung fand in diesem Sinne nicht statt. Viele Utility-Manager verstanden die Reformen nicht. Andere sahen diese Ideen als Vorgaben der deutschen Geldgeber oder als Anliegen und Kontrollmechanismus des neu gegründeten Wasserministeriums.

Reformen unter Druck

Die Geschichte der Wassersektorreformen im Jemen ist im größeren Kontext des Denkwandels in der arabischen Welt über die Rolle des Staates im Wassermanagement zu sehen. Dieser Wandel hat in den späten 1980er Jahren nach einer Phase des Ausbaus der Wasserinfrastruktur und des Wachstums eingesetzt. Die arabischen Staaten hatten sich bis dahin massiv in den Wassersektor eingemischt: durch Interventionen in der Wasserinfrastruktur, insbesondere für die Landwirtschaft, Unterstützungen für Bauern und Subventionen für die Energiepreise. Als Ergebnis beheimateten die Flüsse in der Region die weltweit höchste Anzahl an Staudämmen. Erst in den 1990er Jahren haben die Regierungen aufgrund zunehmender Wasserknappheit und lokaler Wasserkrisen institutionelle Reformen eingeleitet. Das Ziel war, die Wassernutzungseffizienz zu erhöhen (World Bank 2007)

Zwei Phasen der Wasserressourcenentwicklung (water resources development) und des nachhaltigen Wassermanagements (sustainable water resources management) haben sich im Jemen abgewechselt. Zwischen den 70er und den späten 90er Jahren waren die Entwicklungen im Wassersektor im Jemen von einer Phase der ‚nicht-regulierten Expansion‘ gekennzeichnet. Die Wassererschliessung und Förderung im Landwirtschaftssektor wurde mithilfe von verbreiteten Bohrbrunnentechnologien und günstigen Dieselpreisen immer weiter ausgebaut. Ähnlich wie in den anderen arabischen Länder war es im Jemen das Ziel, eine ‚grüne Revolution‘ einzuleiten und die Selbstversorgung mit Grundnahrungsmitteln dank staatlicher Fördergelder und Überweisungen jemenitischer Auswanderer zu erreichen. Die Folgen dieser Phase waren eine zunehmende Wasserknappheit, die Häufung von städtischen Wasserkrisen wie z.B. mehrere wochenlange Wasserversorgungsengpässe in Taiz im Jahr 1995, und die Inbesitznahme von Grundwasserressourcen durch einflussreiche Eliten.

 

In der zweiten Hälfte der 1990er Jahre begann eine zweite Phase: die von ‚Wassermanagement und ‑einsparung‘. Nach dem Krieg von 1994 beugte sich der Jemen dem internationalen Druck, seine Ökonomie durch substantielle Reformen in Schlüsselsektoren neu auszurichten. Für den Wassersektor bedeutete dies vor allem, die Wassernutzung für die Landwirtschaft und die Wasserprobleme in den Städten zusammenzudenken. Als Folge dieser Denkweise sollten die Planungs- und Koordinationskompetenzen für den gesamten Wassersektor zusammengelegt werden.

Die Reformen entsprachen damals dem vorherrschenden Konzepts des ‚Integrierten Wasserressourcen Management‘, das im Zuge der Rio-Konferenz von 1992 als ein internationaler Konsens über das ‚gute Management‘ (good governance) im Wassersektor verabschiedet wurde (Conca 2005). Demnach sollten Wasserprobleme ganzheitlich unter Berücksichtigung aller Nutzungsarten wie Bewässerung, Trinkwasserversorgung oder industrielle Nutzung – z.B. für Energieproduktion – angegangen werden. So wurden im Jemen dank tatkräftiger Unterstützung der Geberorganisationen wie Weltbank und GIZ neue Wassermanagementinstitutionen gegründet und Gesetzgebungen verabschiedet. Eine nationale Behörde für Wasserressourcen wurde 1996 gegründet. Sie hatte den Auftrag, ganzheitliche Nutzungs- und Verteilungspläne entlang von klar definierten und quantifizierten Wassereinzugsgebieten einschließlich ihrer Grundwasserressourcen zu entwickeln. Ein Ministerium für Wasser und Umwelt wurde 2003 ins Leben gerufen, mit dem Ziel der übergeordneten Koordination und Entwicklung von Investitions- und Finanzierungsplänen. Ein Wassergesetz wurde 2002 verabschiedet, welches die Kompetenzen und Mandate der neuen Institutionen bestätigte und Lizenzierungsregeln für Grundwasserbrunnen festlegte.

Die Geldgeber förderten die neuen Akteure im Wassersektor durch den Ausbau von Infrastruktur und technischen Kapazitäten. Eingeleitete Reformen wie etwa die Dezentralisierung- und Kommerzialisierung in der städtischen Wasserversorgung wurden von den neuen Akteuren und ihren internationalen Unterstützern vorangetrieben. Hochgehaltene Werte wie etwa eine breite Verantwortung für Reformen und eine konsensbasierte Beteiligung (ownership and participation) wurden dabei jedoch nicht adäquat umgesetzt. Im Prinzip existierten die institutionellen Rahmenbedingungen für einen solchen Dialog, jedoch nur auf dem Papier. Einflussreiche Akteure wie das Ministerium für Landwirtschaft und Bewässerung hielten sich bei der Entwicklung von holistischen Wasserstrategien wie der Nationalen Wasserstrategie und Investitionsprogramme von 2005-2009 bewusst zurück. Der dringend notwendige Wandel der Nutzungsmuster der Wasserressourcen konnte daher nicht eingeleitet werden. Der grundlegende Konflikt zwischen den Interessen dieser neuen Akteure und den Interessen der alteingesessenen Landwirtschaft – immer noch verantwortlich für mehr als 95% des gesamten Wasserverbrauchs – war, wie in anderen Ländern in der Region, schwer lösbar. 

Politische Realität der städtischen Wasserversorger

Mit der Einführung der Reformen wurde auch dem städtischen Wasserversorgungssektor eine höhere Priorität eingeräumt. Mehr als 50% der neuen, hauptsächlich durch externe Geldgeber finanzierten Investitionen entfielen auf die Trinkwasserversorgung. Eine Erklärung für den Bedeutungszuwachs des urbanen Wassersektors findet man im Konzept des Integrierten Wasserressourcen Managements. Dieses Konzept empfiehlt, die städtische Wasserversorgung – und nicht die Landwirtschaft – zu Priorität zu machen (Hutton / Haller 2004). Aufgrund der zunehmenden Urbanisierung sind die städtischen Wasser- und Abwasserdienstleistungen wichtig für das Erreichen der Millenniumsziele der UN. Investitionen in die städtische Wasserversorgung haben zudem eine hohe soziale Ertragsrate. Sie wirken sich auch auf andere Entwicklungsfaktoren wie Gesundheit, Produktivität, Zeitersparnis, Ausbildung etc. positiv aus. Des Weiteren ist es theoretisch möglich, das benutzte Wasser in den Städten zu reinigen und auf andere Sektoren umzuverteilen. Aufgrund der wachsenden Verstädterung und Wasserwiedernutzungs- und Effizienzpotentiale im städtischen Wassersektor lag der Reformschwerpunkt im Jemen auf der Verbesserung der Leistungsfähigkeit der Wasserversorger durch mehr Autonomie oder bessere Kundenorientierung.

Die Dezentralisierungsreformen sollten den Water Utilities mehr finanzielle und administrative Autonomie in Schlüsselgeschäftsbereichen wie Planung, Budgetierung und Investition, Wassertarifen oder Personalbesetzung verschaffen. Laut eines Policy-Papers, welches in Vorbereitung für die Reformen und einen Kabinettsbeschluss von 1997 erstellt wurde, sollte nicht jede Utility unter dem nationalen Wasserversorger autonom werden. Stattdessen wird in dem Papier vorgeschlagen, dass die Kandidaten für eine Autonomie entlang von Kriterien zu Kostenstrukturen, finanzieller und operativer Kapazität sowie der hydrologischen Rahmenbedingungen identifiziert werden sollen. Anschließend sollten diese Utilities intensiv auf ihre neue Aufgabe vorbereitet werden. Entsprechende Studien und Vorbereitungen fanden aber nicht statt. Zwischen 2000 und 2008 erhielten 15 Utilities den Status einer ‚Local Corporation‘ auf Grundlage eines Präsidentendekrets. Wurden zu Beginn noch die relativ gut funktionierenden Water Utilities ausgewählt, wurden später viele kleinere, personell schwache Utilities dezentralisiert. Dies erfolgte eher aus politischen Erwägungen und kann als Zugeständnis an politisch instabile Regionen gewertet werden, um diesen mehr Selbstbestimmung zu zuerkennen. Der Versorgungsbereich der autonomen Utilities war mit den Grenzen der Gouvernorate deckungsgleich. Dies entsprach nicht dem ursprünglichen Reformziel, regionale, unabhängige Utilities rein nach hydrologischen und finanziellen Gesichtspunkten zu schaffen.

Die politische Priorität im Jemen zur Zeit der Wassersektorreformen lag jedoch woanders, und zwar in der Reformierung der lokalen Regierungen (Local Government Reforms seit 2000). Die Governorate bekamen mehr politische und finanzielle Autonomie zugesprochen. Die Wasserdezentralisierungsreformen dienten hierbei als Instrument zur Erreichung dieser Autonomie, insbesondere für instabile Governorate im Süden (z.B. Lahj, Abyan, ad-Dhali‘) oder im Norden (Sa‘da, Amran).

Insgesamt hat sich die Performance der reformierten Wasserversorger im Vergleich zum davor herrschenden zentralisierten System bis zum politischen Umbruch in 2011 verbessert. Insbesondere die hohen Wasserverluste konnten zum Teil reduziert werden. Beispielsweise sind die Wasserverluste der autonomen Utilities im Durchschnitt auf ca. 30% im Vergleich zu 40% unter dem zentralisierten System der 1990er Jahren gesunken. Auch der Kostendeckungsgrad, der in den verschiedenen Utilities deutlich variiert, konnte zumindest in einigen Utilities verbessert werden. An dieser Stelle bleibt jedoch anzumerken, dass die Leistungsverbesserungen nicht unbedingt den eingeleiteten Reformen zuzurechnen sind. Viel naheliegender ist die Erklärung, dass die erhöhte Unterstützung, vor allem durch Geldgeber, die Performance der unabhängigen Utilities maßgeblich beeinflusst hat und immer noch beeinflusst (Al-Saidi 2014).

 

Oft wird die Dezentralisierungserfahrung der jemenitischen Water Utilities als Erfolgsbeispiel für die Region gepriesen (GTZ/MWE 2009). Tatsächlich waren die Reformen substantiell, aber nicht tiefgreifend genug. Viele Utility Manager sehen sich immer noch in einer Rechenschaftspflicht gegenüber zentralen Akteuren wie beispielsweise dem Wasserministerium, anderen Ministerien oder sogar der GIZ. Der neue institutionelle bzw. rechtliche Rahmen für die Utilities beinhaltete zwar eine weitgehende Entkopplung in wesentlichen Fragen von der nationalen Regierung, gleichzeitig integrierte er die Utilities aber in die lokalen, politischen Strukturen. Vor allem die Gouverneure haben auf die unabhängigen Utilities enormen Einfluss in Fragen der Personalpolitik oder Investitionsplanung. Der instabile politische Zustand seit dem ‚Arabischen Frühling‘ von 2011 ebnete außerdem den Weg zu noch mehr politischer Einflussnahme auf die Utilities durch die lokalen Eliten. Zurzeit droht die unübersichtliche Situation der letzten Jahre die Dezentralisierungserfolge zunichte zu machen. Tatsächlich ist die Leistung der Utilities seit 2011 beispielsweise bezüglich der Eintreibung der Wassergebühren stark zurückgegangen (GIZ 2012).

 Eine neue Reformchance

Die ungewisse politische Zukunft des Jemen seit 2011, verstärkt durch die Machtübernahme der Houthi-Rebellen in September 2014, wird sich auch auf den Wassersektor auswirken. Kurzfristig würden die Gebietskonflikte im Jemen zu einer Stagnation der Reformen und einer Planungsunsicherheit im Wassersektor führen.  Für die städtische Wasserversorgung könnte dies mittelfristig neue institutionelle Reformen und Kurskorrekturen bedeuten.

Einen erfolgversprechenden Ausgangspunkt für die erwartete Neugestaltung des urbanen Wassersektors bildet die Föderalismusreform als Ergebnis des Nationalen Dialogs, welcher im Januar 2014 zu Ende ging. Das neue föderale 6-Regionensystem (so es denn umgesetzt wird) bedeutet praktisch die Schwächung politischen Macht der früheren Gouvernorates und damit eine teilweise Entkoppelung der Utilities von dieser Form der politischen Einflussnahme. Dies kann als eine neue Chance gesehen werden, über die Versorgungsbereiche oder die Größe der Utilities nachzudenken. Für einige Regionen macht es mehr Sinn, regionale statt lokale Utilities einzurichten. Die Kostendeckung und die operative Kapazität der Utilities könnten sich dadurch verbessern.

Jemens politische Umgestaltung kann auch eine neue Chance für eine konsequentere Umsetzung des Konzepts des Integrierten Managements bedeuten. Demnach sollten die Wasserressourcenplanung und Investitionen entlang vorhandener Wasserseinzugsgebiete implementiert werden. Jemen hat zwar keine internen Flüsse als Basis für ein Einzugsgebietsmanagement (water basin management), aber ein System von Wadis (Flussläufen/Trockentäler) und große Grundwasserspeicher. Die neuen föderalen Reformen bedeuten mehr Ressourcenautonomie für die Regionen und somit neue Möglichkeit eines dezentralisierten Wassermanagements. Dieses Management sollte auf der Basis der Wassereinzugsgebiete und der Wasserabstraktions- und Lieferkosten beruhen, jenseits der engen administrativen Grenzen.

Eine weitere noch zu lösende Aufgabe in der städtischen Wasserversorgung ist die Sektorregulierung. Erfahrungen aus anderen Entwicklungsländern haben gezeigt, dass Dezentralisierungsreformen ohne anschließende Regulierung sich schlecht auf die Gesamtleistung des Wassersektors und die ärmeren Haushalte auswirken (McIntosh 2003).  Eigentlich sollten die Regulierungsreformen zeitgleich mit den Dezentralisierungsreformen umgesetzt werden. Weltweit gibt es  Die Idee hinter der Dezentralisierung war es, die operativen Funktionen von den Aufsichts- und Koordinationsaufgaben auf dem Makrolevel zu trennen. Dezentralisierung ohne Regulierungsinstitutionen, insbesondere in schwachen Staaten, kann zu ineffizienten und unerwünschten Resultaten führen, z.B. Wasserübernutzung und Verschmutzung von Grundwasser in bestimmten Regionen. Faktisch ist der städtische Wassersektor im Jemen nicht reguliert. Viele Versuche durch Geldgeber, eine nationale Regulierungsinstitution zu schaffen, sind gescheitert. Obwohl ursprünglich der dezentralisierte, nationale Wasserversorger diese Rolle übernehmen sollte, streiten sich heute verschiedene nationale Akteure um den Führungsanspruch. Der Föderalismus im Jemen kann hier als ein Anknüpfungspunkt gesehen werden, die Regulierungsreformen in diesem Sektor neu anzugehen. Eine präferierte Lösung wäre eine nationale Regulierungsagentur (jihaz markazi) auf der Ebene der Zentralregierung.

Konzeptionell scheint die politische Lösung für den aktuellen Konflikt im Jemen in Form einer Regionalisierung und Dezentralisierung vielversprechend zu sein. Auch für die Lösung der Wasserprobleme ist die Integration der Entscheidungskompetenzen der politisch, geographisch und hydrologisch zusammenhängenden Regionen sinnvoll. Auf der Ebene von Wassereinzugsgebieten sollte langfristig eine engere Integration der Sektorstrategien angestrebt werden. Die Wasserprobleme der Städte können ohne Einschnitte und Anpassungsprogramme in der Landwirtschaft nicht gelöst werden. Die einzige Alternative für die Wasserversorgung in den küstennahen Städten ist die Wasserentsalzung, die jedoch immer noch sehr energieintensiv ist und des Ausbaus neuer regenerativer Energien bedarf. Für die Umsetzung dieser Lösungen braucht es jedoch den politischen Willen und die Durchsetzungsmacht des Staats. Auf regionaler oder föderaler Ebene könnte dies besser funktionieren als zuvor im zentralisierten Staat.

Ungewiss bleiben aber zurzeit viele Faktoren, die in den politischen Realitäten des Jemen verortet sind. Vor allem wäre die Reproduktion des alten, schwachen und stark zentralisierten Staats auf der Ebene der Regionen hinderlich für zukünftige Wasserreformen. Solche Reformen brauchen eine breite Beteiligung der Betroffenen. Sie müssen auf einer echten Überzeugung der jemenitischen Entscheidungsträger und lokalen Akteure dahingehend basieren, dass die nächsten Kurskorrekturen für die Abwendung der schwelenden Großwasserkrise im Lande dringend notwendig sind. 

Literatur:

Al-Saidi, M. (2014): The Political Economy of Selected Integrated Water Resources Management (IWRM) Reforms in Developing Countries, epubli Verlag, Berlin.

Baietti, A./ Kingdom, W./ Ginneken, M. v. (2006): Characteristics of Well-Performing Public Water Utilities, World Bank Water and Sanitation Working Notes, World Bank.

Conca, K. (2005): Growth and Fragmentation in Expert Networks: The Elusive Quest for Integrated Water Resources Management, in: P. Dauvergne (Ed.), Handbook of Global Environmental Politics. pp.433 ff.  Cheltenham: Edward Elgar Publishing.

McIntosh, A.  (2003):  Asian Water Supplies: Reaching the Urban Poor, Asian Development Bank and the International Water Association (IWA) Publishing.

GTZ (Deutsche Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit, jetzt GIZ)/ Yemeni Ministry for Environment and Water (MWE) (2009): Yemen Urban Water Supply and Sanitation Reform“, Brochure, Draft January 2009.

GIZ (Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit): Performance Report 2011 for Urban Water Supply and Sanitation Sector, Workshop Report, June 2012.

Hutton, G. & Haller, L. (2004): Evaluation of the Costs and Benefits of Water and Sanitation Improvements at the Global Level, World Health Organization (WHO).

World Bank (2007): Making the Most of Scarcity: Accountability for Better Wa­ter Management Results in the Middle East and North Africa, (MENA Development Report), World Bank.

 

Erschienen im Jemen-Report, 2015: http://www.djg-ev.de/de/jemen-schwarz-auf-weiss/jemen-report/jemen-report-2015/jemen-report-2015.html

Bild  – Wasserträger versorgen ländliche Gebiete im Jemen – Charles Roffey

Über den Autor:

Mohammad Al-Saidi studierte Volkswirtschaftslehre und Politikwissenschaften und promovierte 2013 an der Universität Heidelberg im Fach Wirtschaftswissenschaften. Mohammad arbeitet seit 2011 als wissenschaftlicher Mitarbeiter am Institute für Technologie in den Tropen (ITT) der Fachhochschule Köln. In seiner Forschung beschäftigt er sich mit der politischen Ökonomie der Reformen im Wassersektor in der MENA-Region sowie mit Governance-Ansätzen natürlicher Ressourcen.


 

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  1. It’s a relief to find soomene who can explain things so well

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